北京市社会科学院-利来w66

北京城市精细化管理的标准化路径探索

施昌奎、赵长山、姚娉

十八届三中全会公报在关于政府职能改革的论述中指出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。这是首次在正式文件中将标准与战略、规划、政策同列，彰显了政府在治理过程中对标准的重视和依赖，极大地提升了标准化工作在政府职能变革中的地位与作用。十八届三中全会拉开了全面深化改革的序幕，在未来的政府职能改革中，运用标准化推进城市精细化管理将是一个“亮点”，城市精细化管理将主要通过标准化的路径来实现。

 

一、运用标准化治理城市是精细化管理的世界潮流

 

1、世界城市精细化管理越来越倾向于运用标准

第一，强调自愿性标准体系和强制性标准体系的区别。对自愿性标准体系大多采取商业化的运作模式，对强制性标准体系多采用技术法规加以规范，建立不同层次的技术法规体系，在法律法规等法律形式文件中引用标准，使标准成为法律法规和契约合同的组成部分。强制性标准体系通常涉及安全、卫生、健康、环保等方面。

第二，强化使用先进的检验检测手段。重视对检验检测机构的培育，技术法规、检验检测和合格评定一起成为发达国家保障标准实施的三大法宝。

第三，授权民间机构主导标准体系的管理，注重发挥非政府组织的作用。（1）政府授权并委托标准化协会或标准化学会统一管理和协调标准化事务，政府负责政策指导、监督和财务扶持；（2）标准化协会或学会在标准起草、审查、批准、发布、出版、发行以及信息服务方面有充分自主权，形成严格高效的工作程序和管理模式，体现了国家标准制定过程中的广泛参与原则和协调一致原则；（3）国家标准研究和标准起草工作一般委托行业协会、学会等民间团体或研究机构负责。

第四，提供现代化的标准服务体系。利用高技术和现代传媒开设网站使标准信息能够及时、准确、有效地传播给用户；为用户提供标准文本及其电子版销售；提供标准编制出版、发行、培训和咨询“一条龙”服务。

第五，完善标准实施的保障体系。法律体系、市场准入、合格评定三个环节相互衔接配套，构成标准实施保障体系。

2、世界城市标准化前沿领域在不断拓展

世界城市在运用标准化治理城市的过程中不断拓展领域，目前主要集中在垃圾处理、空气与污水治理、能源管理、节能减排、智能交通、可持续发展等方面，具体包括可持续发展社区、能源管理系统、智慧建筑和可持续建筑、零能源建筑、小家庭和小型商业建筑节能、新能源汽车、清洁空气、饮用水和废水、道路安全、社会安全、可持续活动管理、城市适应力、使用寿命规划等领域。

特别是大气污染治理和道路交通治理是目前的重中之重。大气治理主要包括清洁能源、减排技术、实时监控、定时发布、清洁车辆使用等。道路交通治理主要包括限制机动车数量、降低公共交通价格提高公共交通使用率、交通拥堵费、个性化公交和各种交通设施的设置，如信号灯、交通标识、天桥和单行道等。

3、世界先锋城市的标准化创新思路层出不穷

纽约在治理大气上有很多创新做法，比如驻车3分钟必须熄火的法律规定，目前北京也在学习，尽管监管成本很高，但能提高人们的环保意识。

旧金山提高了油品的标准，尽管比其他城市油价增加了5%，但减排的作用非常明显。另外，旧金山人正在酝酿制定全城禁止抽烟的法律。

伦敦从2002年起就对早7点至晚5点经过市中心的车辆收取8英镑的拥堵费，减少了7万多辆的车流。

巴黎按照标准化的方法创建了自行车服务站，约2万多辆自行车存放在1451个网点上随时供市民使用。

东京都早在2003年就制订了《粒子状物质排放标准》并在相邻3县同时执行，也创造了区际联动共治环境的典范。

我国香港严格制定了食品标准体系，一是健全了标准法律法规，如《食物及药物（成分及标签）规例》、《食物搀杂（金属杂质含量）规例》、《食物内矿物油规例》、《食物内染色料规例》、《食物业（区域市政局）附例》、《食物中有害物质规例》、《奶粉规例》、《冰冻甜点（区域市政局）附例》等。二是提高了标准检测中心技术水平，可以按照任何国际标准进行检验检测。

 

二、城市精细化管理的“北京模式”

 

标准化是城市管理精细化的必要条件，是实现城市管理精细化的重要基础和技术支撑。标准化是手段，精细化是目的。标准化是过程，精细化是结果。

北京城市精细化管理要靠标准化的路径来实现。目前北京标准化工作存在滞后和执行不力等诸多问题，这些问题只有通过构建“北京模式”才能从根本上解决。

1、以标准化为切入视角。城市精细化管理并没有一条较为一致的推进路径，但所有路径都离不开标准化这一必要条件。“北京模式”以标准化为切入视角推进城市精细化管理。

2、以标准体系建设为具体形式。标准化过程离不开一套切实的标准体系。标准体系是标准化的具体抓手，是“北京模式”的具体形式。

3、以法律法规为实施保障。标准不同于法律，其优势在于制定和推行的效率高，但约束力不足。标准化工作需要政府强大的主导力量保障标准的推广及应用。

4、以社会共治为行动指南。在完善标准体系的过程中体现综合治理和社会参与的理念，将公民参与权贯穿始终。

1、动力机制。一是服务型政府的建立要求城市管理更为优质。建立服务型政府需要将精细化的管理理念引入城市管理，而已有的成功经验也表明标准化在城市精细化管理中的重要性。这种改革的推动力和已有经验形成了推动“北京模式”的内在动力。二是人口、资源与环境压力迫使城市管理者必须选择精细化。人口、资源与环境之间的矛盾给城市管理提出了新的挑战，要求用标准化的方式和精细化的理念实现高质量的管理。这种压力形成了推动“北京模式”的外在动力。

2、管理机制。“北京模式”的顶层设计与管理应该由一个具有丰富标准化专业知识的机构来负责。首都标准化委员会既有北京市质监局提供强大的专业知识支持，又有各委办局提供必要的工作协调，具有承担这一职责的能力。与此同时，首标委和市质监局要积极引导社会力量广泛参与。

3、运行机制。“北京模式”需要政府主导强制推行和社会力量广泛参与，市政府应针对年度报告的目标和当前城市管理所遇到的棘手问题，针对协调人口、资源和环境发展等方面，每一年或者每几年从标准体系中选择出几个重要的领域、事项或标准，强制推行。

4、监督机制。以政府绩效考核和社会参与的形式进行内部与外部两个层面的监督。

（三）北京模式的特点

第一，城市管理领域切合北京现实问题。从人口、资源和环境角度来确定城市管理领域体现了以人为本的管理理念，抓住当前北京城市管理的关键，不仅关注自然资源与公共资源的有效利用，而且考虑了环境承载能力，是提高城市精细化管理的基础。

第二，具有完整的运行机理。动力源于内外双重压力，管理由首都标准化委员会负责，通过政府主导、社会参与和绩效考核推动模式运行。

第三，以标准化推进城市精细化管理。优势至少体现于：（1）标准化可帮助城市管理从随意、随机、脉冲的形式走向规范化、制度化、法制化。（2）标准体系可以帮助政府应对城市化加速带来的日益繁重的城市管理任务。（3）标准体系可以推进城市管理的管理主体多元化，从总体上降低管理成本和监督成本。（4）标准体系推进城市精细化管理可以逐步缓解社会矛盾，将和谐社区与和谐城市的构建从理想变为现实。（5）标准体系的标准化过程可以调动城市管理者的工作积极性，激发在岗创新，加强队伍能力建设。

第四，政府强力推进保障标准实施。标准的劣势在于其约束力不足，以政府的力量加以落实推进是保障“北京模式”有效运行的一个重要特点。

第五，具有广泛的社会参与性。在制定标准和标准体系、宣传贯彻落实、效果评估反馈、修订标准和标准体系四个环节中，始终贯穿着社会力量和公民的参与精神。

城市精细化管理的“北京模式”，就是以标准化为切入视角，以标准体系为具体形式，以法律法规为实施保障，以社会共治为行动指南，通过标准化的方式推进城市精细化管理。北京模式的运行主要以内外压力为动力机制，以首都标准化委员会为管理机制，以政府主导和社会共治为运行机制，以政府绩效考核和社会参与为监督机制，这四个机制的有机结合推动北京模式的正常运转。具体可将城市精细化管理的“北京模式”概括如图1。

 

图1  城市精细化管理的“北京模式”

三、北京城市精细化管理的领域分析

 

依据马斯洛需求理论，参照其他城市管理改革实践经验，结合北京城市性质与功能，以及未来发展目标，按照北京人口、资源、环境协调发展的现实要求，以及当前北京城市管理现状，遴选出城市精细化管理10大领域。并按照各领域不同的本质特征，以及在城市运行和发展中的不同功能和作用，可将其分为三个层次，具体如图2 所示。

 

城市竞争力

城市生命线

城市魅力

城市发展精细化管理需求

城市特色精细化管理需求

图2 北京城市精细化管理10大领域的马斯洛层次图

城市运行精细化管理需求

城市交通 公共安全 市政市容

应急管理 城市环境

文化体育  社会保障 医疗卫生  教育科技

城市生态

城市名片

 

第一层次：适应城市生存需要的城市生命线系统。城市生命线系统是城市居民日常生活中必不可少的支持体系，是城市生活正常运转的基础性保障，是维系城市基本生存和正常运转功能的基础设施和基础工程。包括城市供水、供电、供气、供热、交通和公共安全。

第二层次：适应城市发展需要的城市名片和城市竞争力系统。城市名片包括城市环境和应急管理；城市竞争力包括教育科技、医疗卫生、社会保障和文化体育。

第三层次：适应城市特色发展需求的城市生态保障系统。主要指生自然物质环境和社会人文环境。

 

四、北京城市精细化管理的标准化领域分析

 

标准化领域的选择主要考虑两个因素。一是当前城市管理中社会关注与领导重视的焦点问题，二是在当前技术水平下应该且能够开展标准化工作的领域。综合考虑以上两点，我们确定的标准化领域包括：市政市容、公共安全、城市交通、城市环境、应急管理、城市生态6大领域，具体如表1 所示。

表1 北京城市精细化管理标准化领域

 

北京城市精细化管理标准体系编制工作，应该由首标委统一协调，市质监局组织实施，有关委办局协同其他相关单位具体负责编制，完成后由市质监局统一发布并监督实施。

（1）市政市容主要包括环境卫生、能源供给、市政设施、城管执法四大类别。

（2）公共安全主要包括治安、交通、消防、食品药品安全、生产安全、公共信息、安全防范、刑事侦查、装备人员八大类别。

（3）城市交通主要包括综合管理、基础设施、交通运输服务三大类别。

（4）城市环境主要包括大气污染物、水污染物、固体废弃物及其他污染物四大类别。其中，大气污染物中pm2.5的形势严峻，是城市环境领域子标准体系的关键。

（5）应急管理主要包括自然灾害、事故灾害、突出公共卫生事件、突发社会安全事件四大类别。

（6）城市生态主要包括园林绿化和水资源两大部分。

标准化的重点领域主要集中于北京城市管理的棘手问题，包括pm2.5治理，交通拥堵和居民安全等方面，具体内容如下（见表2）。

表2 城市精细化管理标准化重点领域

序号	领域	涉及类别或事项	标准化工作重点
			基础保障类 （10项）	先进引领类 （10项）
1	市政市容	垃圾与水务	垃圾处理	垃圾分类
			污水处理	节水利用
2	公共安全	交通、防范、消防与信息	交通运输安全	安防监控
			消防安全	信息安全
3	城市交通	基础设施	轨道交通	导向系统
4	城市环境	大气治理 （pm2.5）	汽车尾气	油品品质
			清洁能源	电动汽车
			施工扬尘	道路遗撒
5	应急管理	自然灾害	排洪排涝	应急预案
6	城市生态	园林绿化	园林绿地养护	湿地保护

 

 

五、完善北京城市精细化管理标准化体系的保障机制

第一，绩效考核保障。将相应职责纳入政府绩效考核范畴，并赋予一定分值，并可以起到一定的监督与督促作用。

第二，社会参与保障。社会组织和公民广泛参与到标准体系建设的全过程，形成政府主导和社会共治的局面。

第三，体制机制保障。一是由首都标准化委员会统筹协调，市质监局具体组织；二是由市政府以法律、法规、条例、文件等式强力推行；三是搭建一个协助各部分相互沟通与协调的信息共享平台与城市精细化管理标准体系查询平台。

第四，人才建设保障。人才队伍的建设要有一定的结构性与阶梯性，既要有基础的标准化人才，又要有专业的标准化人才，更要有标准化的领军人才。（1）充分利用北京的优质资源，引进标准化领军人才。（2）在城市管理各领域中培养标准化专业人才，为专业的标准化人员建立清晰的职业规划，提高标准化工作人员的积极性。（3）加强基层工作人员的标准化基础知识和概念的培训工作。（4）在党校的培训教材中将标准化课程列入必修课，以提高各级领导干部的标准意识和相关知识水平。

第五、资金经费保障。（1）非公益性标准由企业以自投资金为主的形式完成。（2）公益性标准应该大力发挥公共财政导向作用，加大对城市精细化管理标准体系建立工作的经费支持，设立北京城市精细化管理标准体系专项资金。（3）逐步建立标准化工作社会多元化投入机制。（4）建立资金使用评价体系，开展针对资金使用的绩效考核，规范资金使用方向，提高资金使用效率。

第六，法律法规保障。（1）认真贯彻国家标准化法律法规。（2）加快制定和修订配套的地方性法规和规章。（3）完善《北京市地方标准管理办法（试行）》，加强对地方标准的统一管理。（4）以法律、法规、条例和文件等形式强化标准的实施力度，保障标准的实施与推行。

 

参考文献：

[1]黄文秀,刘晓东.浅谈美国自愿性标准在技术法规中的应用[j].中国标准导报,2011(10).

[2]陆伟良,吉星,杨景炜,杜昱.国家智慧城市标准体系初探[j].中国公共安全,2013(11).

[3]关欣,雷鸣宇,李健.智慧城市标准化研究[j].电信网技术,2013(4).

[4]顾蕾,杨锋.城市可持续发展之纽约[j].标准生活,2013(3).

[5]苏剑,杜丽群,王沛,刘欲然.香港城市交通管理模式及其对内地城市的启示[j].重庆理工大学学报(社会科学),2010(8).

[6] 张辉,刘洋.香港大气污染物排放政策分析[j].北方环境,2011(9).

[7]郝寿义、倪鹏飞.中国城市竞争力研究—以若干城市为案例[j].经济科学,1998(3).

[8]俞孔坚.北京城市扩张的生态底线—基本生态系统服务及其安全格局[j].城市规划,2010(2).

 

 

施昌奎 北京市社会科学院管理研究所所长  研究员（13910661059）

赵长山 北京市质量技术监督局局长  高级工程师

姚娉   北京市质量技术监督局副局长  高级工程师