北京市社会科学院-利来w66

施昌奎

摘要：社会资本参与市政基础设施建设存在服务机制和政策环境不完善、市场壁垒林立、融资渠道狭窄、经营权益难以保障、市场退出机制不健全、自身素质不高等诸多问题，如果不解决这些体制机制问题，社会资本参与市政基础设施建设的战略目标就很难实现。

关键词：政策环境  市场壁垒  融资渠道  市场退出

 

    吸引社会资本参与市政基础设施建设，推进公共服务市场化改革是十八届三中全会后中国全面深化改革的重要内容。早在2010年，国务院就出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），各地方政府也制定了相应的实施方案。虽然说这些政策在促进社会资本参与市政设施建设方面发挥了积极作用，但还没有从根本上打消社会资本的各种忧虑，或明或暗的体制机制障碍还大量存在，因此，非常有必要对这些存在的根本问题展开深入的研究，以便制订更加符合当前形势需要的吸引社会资本参与市政设施建设的政策，进一步消除社会资本参与市政设施建设的各种顾虑，解决当前公共财政资金投入不足和低效困境。

    社会资本参与市政基础设施建设面临的主要问题包括如下几个方面：

   

    社会资本进入基础设施领域的过程中需要政府引导、管理、支持、协调与激励。政府为社会资本提供的这些投资服务，也是完善社会资本投资制度环境的重要组成部分。但政府行为存在着越位、错位和缺位现象，制约了社会资本在基础设施领域的发展。

    （一）运作机构和人才缺失。社会资本进入基础设施领域时，遇到了谁代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有法律，政府不能从事经营性活动，地方政府不能直接与企业签订商业合同，或为企业提供担保，与民营企业合作的政府法人并不存在，民营企业投资的权益无法保障。同时，基础设施领域市场化改革是新生事物，许多地方政府部门缺乏对如何运作bot、tot等市场化模式的人才，往往出现项目准备时间过长，项目在价格、回报率、监管等关键问题上存在很多法律漏洞，有的甚至严重侵害国家利益和消费者利益。为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门监督队伍。

    （二）政府服务缺失。民营企业投资基础设施项目，其项目审批的批文多，而且耗时长。繁杂的项目审批构成了基础设施项目前期工作的行政壁垒，严重影响着民营资本的进入。项目实施过程中，由政府出面解决基础设施领域问题很容易解决，如果政府不为民营企业提供必要的服务，民营企业的投资成本和投资难度将加大。比如征地工作，如果由民营企业去做，表面上是政府放手放权，实际上是没有履行政府职责。

    （三）政府规制的缺乏。规制既是政府对企业的约束，也是政府对企业的承诺。政府通过规制确保消费者和生产者的利益。而我国目前政企不分、政资不分问题仍然十分严重，规制相当缺乏，这对国有资本的影响不大，却严重影响着社会资本与国有资本的公平竞争，不利于社会资本的进入。

   

    尽管政策明确规定除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域均鼓励和允许民间投资进入，但实际上，一些具有较好市场前景和长期稳定收益的基础设施领域如交通、通信、能源、水利、城建、环保等依然存在着不同的进入壁垒。

    （一）所有制歧视的进入壁垒。国内社会资本受到歧视性的进入壁垒，基础产业与基础设施领域一直是社会资本投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的领域，因而也是民间投资进入最为不足的领域。

    （二）地方保护的进入壁垒。随着产业的地区间转移，一些新兴地区形成了建立在分工高度细化基础上的产业集聚，许多产业出现了新兴产业集聚地对传统地区的替代，在这一替代的过程中，进入壁垒又会以地方保护的形式表现出来，影响社会资本的投资信心和投资决策。

    （三）部门垄断的进入壁垒。行政性垄断是指借助行政权力对行业实施投资保护、价格保护、贸易保护与政治保护，基本体制特征就是行业主管部门采取审批制等手段，在排挤系统外的企业特别是民营企业的投资进入的同时，通过指令性的方式授权行业垄断企业担任项目业主，从而构成了社会资本进入的天然屏障。

   

    现有的政策环境还不能满足基础设施领域市场化运作的发展要求。表现在三个方面：

    （一）政策缺乏法律依据。现有有关基础设施领域市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，地方政府及其主管部门无法找到政策依据。

    （二）指导性政策难以有效实施。现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题，如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。

    （三）收费体系尚未全面建立。良好的收费体系是市场化方式建设和运营的前提条件，它既是企业向银行通过其他渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。在污水处理收费方面，目前虽然建立了污水收费制度，但标准较低，如果没有政府财政补贴，现行污水费标准对民营企业的投资缺乏吸引力。在垃圾收费方面，没有形成市场化的条件，相关政策的权威性不够，收费政策中对不交费者没有相应的处罚规定等因素，难以采用级差和累进收费的办法。

   

    目前基础设施融资市场发展较快，形成了股票类、贷款类、债券类、基金类、项目融资类、财政支持类六大融资方式。但是，这些融资渠道只是对国有大企业而言的，对民营企业的开放度很低。民营经济相对国有经济的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高，远远满足不了各类民营企业投资基础设施的需求。

    （一）商业银行贷款要求难以满足。一是贷款责任追究制度实施后，信贷人员担心贷款给民营企业会被怀疑存在以贷谋私的行为，难以考虑民营企业贷款申请；二是商业银行加强信贷资源统一管理后，上收基层行贷款权限，部分基层行只能吸存不能放贷；三是商业银行抵押贷款对抵押品的要求严格，大部分地区尚未建立民营企业担保体系，使银行难以办理担保贷款；四是银行给民营企业提供的贷款品种单一，民企获得长期贷款的可能性很小。

    （二）资本市场融资缺乏稳定性与可持续性。正规的股票债券市场无法满足民营企业多层次的融资需求，绝大部分民营企业与私营业主要通过向职工借债集资、内部股份募集、发起人与相关企业之间募股、企业职工股东的红利转为股本等民间渠道才有可能筹集到中长期投资。由于这种非正规、小范围的股权融资不仅规模小、成本高、风险大，而且无法转让和兑现，使股权融资缺乏稳定性与可待续性。

    （三）政府投资带动的放大效应难以实现。大多数中小民营企业设备陈旧、技术落后、科技创新与技术改造经费严重不足，但目前政府提供的银行技改贴息贷款、国家科技发展基金、加速折旧减减免税收、技改购买国产设备抵扣税收等财政金融优惠政策往往与民营企业无关，政府投资带动的放大效应并没有真正实现。

   

    长期以来，我国投融资体制存在着普遍缺乏信用和信用观念的问题，“谁投资、谁经营、准占有、谁支配、准受益”的投资原则难以得到很好的贯彻，难以履行投资经营契约。地方政府与民营经济围绕国有企业的承包、租赁经营权，公有土地的承包经营权，基础设施的特许经营权签订了一系列契约，并且规定除了工商行政管理部门之外，任何单位和个人无权扣缴、吊销企业的经营执照。但是，地方政府对民间投资经营政策缺乏稳定性，民间投资风险损失往往不予补偿，使得民间投资的正当经营权益难以保障。

   

    在基础设施领域投资市场，一方面存在进入门槛较高，投资审批制度较严，社会资本难以进入的情况，另一方面也存在着基础设施领域国有资本难以退出的情况，国有资本不退出，即使修改和大幅度取消投资审批项目，社会资本依然难以进入。国有资本在基础设施领域的退出障碍主要体现在以下几个方面。

    （一）退出援助机制缺失。在基础设施领域单纯依靠企业自身进行产业转型和退出是无法实现的。基础设施领域的资产专用性、沉淀成本、“存量刚性”等非常显著，在我国基础设施领域，由于没有国有资本退出援助机制，退出障碍十分严重，导致了退出障碍的行业出现整体衰退。

    （二）退出制度不完善。基础设施领域国有企业采取破产、兼并、重组、拍卖等形式，要涉及人的出路和资产的处置等问题。国有企业的包袱也主要集中在冗员、呆坏账、企业办社会三个方面。由于社会保障制度不健全和资本市场欠发达，劣势企业无法将退休职工和失业人员转交给社会，也造成企业退出时产权交易和资本变现存在障碍。

    （三）企业治理结构不健全。联合兼并往往是强强企业间的重组和联合，但地方政府担心丧失对地方国有企业的控制力，对经营业绩较好的国企都不愿放弃。在存在内部人控制的企业中，为维护内部人既得利益，不会主动退出市场。

   

    基础设施从投资、建设、运营、管理到投资回收，产业链条较长，需要较长的期限，需要一支稳定的专业人才队伍和健全的管理规章制度，才有可能逐年收回基础设施投资，而民营经济由于自身的特性，多数民营企业规模小、结构散整体竞争力不强，经营者文化素质不高，发展观念淡薄，经营行为不规范，不法行为在民营企业中时有发生，影响了民营企业的整体声誉。

总之，由于存在着进入壁垒和退出障碍，市场机制因此受到扭曲，影响了基础设施领域资源配置效率。如果不解决这些体制机制上的问题，就难以消除社会资本的忧虑，吸引社会资本参与基础设施建设的效果就大打折扣。