北京市社会科学院-利来w66

中国农村贫困问题的历史鉴析

 

历史是不偏不倚的、深刻的、不容回避的。历史虽然无法改变，然而未来的画笔却掌握在我们手中。对历史的反省不仅是明智的，更能启示一个国家和民族从未来中受益。

 

[摘要]本文从长期困扰中国的农村贫困问题入手，以中国农民权益制度的历史变迁为主线，以中国农民的荣辱兴衰为背景，深刻剖析了建国以来农业政策和体制演变表象背后的国家利益与农民利益之间对立统一的辨证关系。作者提出，社会的稳定与发展离不开农业的繁荣，农业的繁荣离不开科学和开明的经济政策和制度。这一政策和制度的核心是，在新的历史条件下，对贫困的界定不应仅仅是经济收入的缺失，更是一种法权和权益的缺失；国家应保护每一个农民的合法利益和劳动积累，而不是变相无偿剥夺农民的积累；政策的制定应为农村经济的多样性和市场的自组织功能的运行提供自由成长的空间；协调农民与国家经济利益的冲突应以利益的间接诱导为基石；因地制宜，尊重每一个农民的理性选择，而不是代替农民选择。

 

报告提纲

一、贫困问题的提出与农村发展的曲折历程

（一）贫困与社会稳定

（二）贫困与农业停滞

（三）贫困与发展

二、农村贫困成因与政策分析

（一）贫困与工农业产品“剪刀差”政策

（二）贫困与“以粮为纲”

（三）贫困与区域政策

三、农村贫困与缓贫

（一）传统体制下农村的贫困与缓贫

（二）变革时期农村的贫困与缓贫

四、从缓贫走向脱贫的政策建议

（一）调整区域政策

（二）发展基础设施产业

（三）启动市场

中国农村贫困问题的历史鉴析

 

丁  军

 

    一、贫困问题的提出与农村发展的曲折历程

    （一）贫困与社会稳定

    1、中国历史上历次社会大变迁几乎都直接或间接地与农村贫困有关。千百年来，贫困就象幽灵一般，时而隐于沉寂，时而显于聚变。历史上有文字记载的二十多个朝代中，曾爆发过上百次农民起义，而具有讽剌意味的是，每个朝代建立之初大多有“均贫富、分田地”之类的“德政”。几乎可以说，在中国历史上一系列轰轰烈烈的社会大动荡的背后，都隐藏着更为深刻的经济原因——即为摆脱难以为继的贫困生活，中国农民一次又一次挺起自己的脊梁，向高度集中的土地制度和不合理的收益分配方式宣战。

    2、“百姓愁苦，同心而患秦。”公元前207年7月，陈胜、吴广领导的第一次农民大起义轰然爆发了。

    “吾疾贫富不均”。北宋建国后才33年，濒于饥饿破产境地的农民在四川爆发了大规模的农民起义——王小波、李顺起义，为反对土地高度集中的封建制度，中国农民第一次把“均贫富”三个大字明确地写在自己的战旗上。

    明末崇祯即位前，陕西连年灾荒，“野无青草，十室九空”，人民无法生活。“均田免粮”，“平买平卖”已是众望所归，于是一场始发于陕北，由李自成领导的、历史上最蔚为壮观的农民大起义爆发了。

    ……

    3、然而，不幸的是，为摆脱贫困，争取生存权利的广大贫苦农民以鲜血和生命为代价换来的却是封建秩序的更替。随着新的政权的建立与巩固，农民的强烈呼声一次又一次被淡化了，贫困依旧笼罩着中国广大农村。自然，国家也就不可避免地陷入一次又一次动乱的恶性循环之中。历史一再告诫人们，忽视农村的贫困，将危及国家的长治久安。

    4、以毛泽东为首的中国共产党，顺应历史的潮流，以反映农民切身利益的土地制度变革为先导，首先紧紧抓住了农民这支革命生力军。“打土豪、分田地”，这富有感召力和战斗性的六个大字把千百年来农民对土地的渴望真正地表达出来，农民的社会公平意识被唤醒了，农民对人身自由的企盼似乎在不太遥远的将来就会实现。中国共产党正是依靠怀着这种朴素理想的一支革命力量，从广大农村吹响了向城市进军的号角，从而迎来了1949年中华人民共和国的诞生和五十年代前半期中国农村经济发展的巨大成功。

    5、多少年来，贫穷而勤劳的农民似乎实现了他们的梦想，农民们终于有了一块属于自己并赖以生存的土地。生产关系的变革解放了生产力，农民生产的积极性和能动性空前高涨，苦心经营与辛勤劳作带来了可观的收益。同样，农业增长为国家作出的巨大贡献也是显而易见的。这些增长表明了农民对新经济机会的反应：尊重农民，通过普遍增加生产而追求个人财富；尊重农民对生产方式的自愿选择，只要国家沿着这个方向走下去，向贫困告别似乎已成为中国农民可望又可及的目标。

    （二）贫困与农业停滞

    6、伟大的胜利激励着人们实现更伟大的目标，土改和农业合作化的历史性胜利激励着人们去超越历史。历史的悲剧终于发生了。在胜利面前，人们没有保持清醒的头脑，把实行土地政策和物质利益原则政策的胜利误认为是主观意志的胜利，因而滋长了一种越“大”越好，越“公”越好的“左”的观念，不顾条件地追求“超级过渡”，用强制手段实行人民公社型的集体化，企图通过“穷过渡”的捷径跨入“共产主义”。一时之间，人民公社化的浪潮席卷了全国。农民不仅失去了土地和生产资料的所有权，而且其耕作经营的自主权也不复存在，“大锅饭”、“一平二调”取代了“物质利益分配原则”，农民的生产积极性被严重挫伤，这种状况一直延续到七十年代末。二十多年来，贫困的阴影始终笼罩在中国农民的头上。

    7、回顾历史的不幸是痛苦的。从1957年到1977年，一组组冰冷的数字使我们无不悲哀地说，这一时期的农村经济是一次历史上的大倒退。

    ——从1958年开始的“大跃进”到“三年困难时期”，中国国民经济出现了严重困难，农村普遍出现大饥荒。这一时期中国农村人口非正常死亡人数达千万计。

    ——1976年—1977年的统计显示，中国约有200多个县经济指标还停留在解放初期的水平，有些县甚至不及解放前的水平，1977年，全国80%左右的生产队人均年收入不足100元，其中有三分之一在50元以下。

    ——1978年中国的国民经济已频临崩溃的边缘，其中农业尤为突出：全国农民人均年收入仅134元，绝大多数地区的农民辛苦劳作一整天，工分值也不过0.30元左右，有的贫困地区在0.02-0.08元之间，也就是说，劳作一天的价值与一盒火柴的价格差不多，骇人听闻的贫困和低效劳动长期以来被表面的政治热浪所淹没。1978年与1956年相比，中国农民每年消费的大米、小麦等主食的水平不仅没有上升，反而有所下降；牛羊肉的年消费水平下降了近一倍，年人均消费量仅为0.58公斤。更为严重的是，这种低收入的贫困农村人口竟占全国人口总数的80%！

    8、七十年代末，当中国农民从恶梦中醒来时，他们悲哀地发现：幻想破灭了，“人有多大胆，地有多大产”，“人定胜天”的豪言壮语，“一大二公”的经济体制，永无休止的愚民说教，马拉松式的整人运动，非但没有给他们带来多少实惠，反而使他们陷入生活的困境。

    9、农业经济的长期停滞，积重难返的农业问题，已成为中国工业进一步发展的严重障碍。1979年，中国政府在严峻的现实面前被迫作出两大决策：一是从本来就十分短缺的工业发展基金中切出一块，用于大幅度提高农产品收购价格，主要的农产品一次性提价高达15%—35%；二是准备大规模长期地进口粮食。仅1980年从美国进口粮食就花费约20亿美元。提高农产品价格的剌激、粮食需求环境相对宽松而带来的农业政策的松动、以及政治上要求解放思想、实事求是的呼声，为一场默默的、自下而上的伟大变革提供了历史性的契机。

    （三）贫困与发展

    10、以摆脱贫困的强烈渴望和冲动为动力，农村联产承包责任制最先在那些“吃粮靠返销，花钱靠救济”的山区、灾区、贫困地区和偏远山区自发地展开。当安徽、四川、贵州等地的农民悄悄的向传统的公社型管理体制挑战时，农民生产和生活的恶劣处境使人们来不及作太多的联想和荒唐的政治判断。国家经济上的乏力、政治上的松动为农村改革闪开了一个空档，以户承包的经营方式一出现，便显示出强大的生命力，产生了出乎人们意料的经济活力和社会共鸣。到1985年，联产承包责任制已遍及全国，成为中国农村微观经济的基本组织形式。联产承包制的推行，冲破了传统体制的束缚，农民天然的劳动权利和合法收益获得承认，长期受到抑制的农民内在冲动获得释放，劳动生产率得到了前所未有的提高。同时，长期以来在人民公社体制下掩盖的农村劳动力严重过剩的危机也暴露出来了。中国农村剩余劳动力大军何处去？从拥有土地经营支配权中获得对自身劳动自由支配的中国农民依靠自己开始了艰苦的自组织选择。在利益比较的驱使下，乡镇企业成为中国农村第二个经济成长点。

11、短短数年间，中国农民不但使诸多的农业产量创造了历史上的最高纪录，而且还在不向国家伸手要投资的前提下，实现了农村剩余劳动力大规模向非农产业的历史性转移。1984年中国粮食产量比1978年增长了33%，棉花增长了189%，以农业产值衡量的农村劳动生产率增长了113%，农村社会总产值增长了约140%。而在这一系列增长的背后，是同期国家农业投资的减少，国家整个“六·五”计划期间的农业基本建设投资按绝对值计算比“五·五”计划期间减少了33%。农村改革不仅使中国有更多的力量投入工业化建设，而且使中国长期的农村贫困状况得以缓解。

12、历史的脚步走到今天，改革开放的政策效应使农村发生了翻天覆地的变化。在大多数地区，贫困已成为历史。短短的二十年里，中国农村的缓贫和脱贫速度令世界瞩目。然而，兴奋之余，一些新的现象也不得不令人忧心忡忡。中国毕竟是一个幅员辽阔、有着960万平方公里国土、近14亿人口的农业大国，其地理、历史、经济、文化、社会各方面发展极不平衡，商品经济的大潮对各个地区的经济发展既是一次难得的历史机遇，又是一场严峻的挑战。随着商品经济的发展和国家政策的区域性倾斜，中国农村贫困地区的分布日益表现出区域性的特征。各大地域之间经济发展差距呈现扩大的趋势。

    13、根据国务院扶贫办公室提供的资料，目前扶贫开发总的形势是：东部地区贫困状况明显改善，中部地区有所缓解，西部地区依然严重；平原区、丘陵区、浅山区扶贫开发工作进展快、效果好，深山区、石山区、高寒山区、少数民族地区、库区、以及地方病高发区任务重、难度大，即使在已经解决温饱问题的地区，基本生产条件也没有发生根本性的改变，抵御自然灾害的能力低，返贫率高。标准低、差别大、不稳定，是现阶段扶贫开发工作面临的主要问题。

    14、在中国农村经历了改革初期的能量释放后，农村脱贫人口呈现恢复性增长，贫困人口从1978年的8778万人锐减到1985年的4000万人。随着改革由农村向城市纵深推进，2000年中国农村贫困人口仍在3000万人徘徊，也就是说，从1985年至2000年的15年间，中国农村贫困人口的年均脱贫率不足1.7%，与这一时期中国经济的高速增长形成鲜明反差。不言而喻，消除中国农村贫困不但是一项长期的、艰苦复杂的历史任务，也是涉及国家和社会稳定、人民安居乐业的政治任务。它需要以科学完备的政策体系为先导，以强大的综合国力为后盾。贫困与发展将构成中国21世纪所面临的最为严峻的挑战之一。

    二、农村贫困成因与政策分析

    （一）贫困与工农业产品“剪刀差”的政策

    15、农村改革伊始，有关部门在一定范围内公布了对中国各地2162个生产队进行抽样经济调查的结果。调查结论显示，从1965年到1976年的11年间，这部分生产队的6种主要粮食作物平均亩产量由232斤提高到316斤，增长35%；而同期每亩粮食成本由26.2元提高到40.5元，增长了54%；每个劳动日值由0.70元减少到0.56元，下降20%。而耐人寻味的是，改革前在全国出现的一大批高产穷队中，它们多数都曾跻身于先进社队之列，锦旗奖状令队部办公室“四壁生辉”。但是，获取这些荣誉都是以农民连年增产、收入连年下降为代价的。这就是典型的先进地区的贫穷。

16、这种由先进致贫的主要原因是长期以来城、乡之间，工、农业之间实行的不等价交换政策。1952—1989年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取了9716.75亿元，加上农业税1215.86亿元，共计10932.61亿元，扣除同期国家财政各项支农（含对农村的社会救济）资金3792.56亿元，农业资金净流出量达7,140.05亿元。仅按此计算，国家对农业取与给之比为：3：1。

17、世界工业国家的经济发展史表明，农业余量规模对工业化推进有举足重轻的作用。据保罗·贝罗赫估计，西方国家在产业革命前的40到60年中，农业生产率一般增长了40%左右。这表明国家工业的起飞，必须要以农业的长期积累作为启动资本。建国初期，中国经济首先面临的任务是迅速实现工业化。当时国际上主要资本主义国家的封锁和禁运，使中国不可能从外部取得工业启动所需的资金和物质条件，从而工农业产品价格“剪刀差”政策就构成了中国工业化积累的基本形式。

    18、长期以来，尽管比值剪刀差绝对额时大时小，但作为一种积累机制，始终以低于社会价值水平的低价格保持着农产品的供给，保证了整个社会基本生活必需品的供应和大致平均，同时又为工业化提供了廉价的原料和劳动力。这使得中国一举跳过了低收入国家发展初期共同面临的“低水平增长陷井”。因此，这种形式在历史上具有一定的合理性。

    19、但是，当“剪刀差”成功地实现了现代增长的发动之后，如果仍然以这种行政方式作为持续积累的机制，其种种弊端就显示出来了，首先，五十年代初期，由于农产品收购价格较低，以及存在着国家向农民征过头粮的倾向，国家在征购粮食时遇到了一系列困难。一些农民变相拒绝卖粮，各地出现竟相提价购买粮食的现象，黑市交易也一度出现，加大了国家征粮工作的成本。从这层意义上讲，农业合作化之所以由初级社、高级社迅速推进到人民公社的极端形式，有着深刻的经济原因。事实上，正是这种体制提供了国家控制农业产出和农村基层经济单位的手段，从而为“剪刀差”的运行提供了体制上的保证，与此同时，问题的另一面，甚至是更为重要的一面却被忽视了，即这种体制的形式是以牺牲农业效率为代价的。其次，国家规定的农产品价格实际上阉割了价格的市场功能，农产品价格既不能反映农产品的稀缺，又不能剌激农产品的供给。第三，为保证“剪刀差”顺利运行，避免市场价格的冲击，在很长一个时期里国家把主要农副产品集贸市场作为“资本主义尾巴”全部予以取缔。“剪刀差”不仅以牺牲农民的整体利益来换取工业部门的增长，同时在农业内部也牺牲了农民的商品意识和个人发展机会，窒息了农业经济的活力。这就是中国农村无论是落后地区还是先进地区都普遍贫困的主要原因。

    20、七十年代末，当中国农村长期普遍贫困，维系“剪刀差”运行的、以非物质剌激为主要特征的人民公社体制难以维持和提供有效的供给时，中国工业的发展受到了极大的制约。为了保证稳定的积累来源，消除农业长期停滞为工业增长造成的主要障碍，政府不得不痛下决心，大幅度提高主要农产品价格和大规模从国外进口粮食，以便给中国农村以休养生息的机会。八十年代初中国农村家庭联产承包责任制的普遍推行，并非中国领导决策层的主观意志所为，而是由于深刻的经济原因而导致的一种客观的必然选择，当时国家既拿不出更多的资金，也提不出更好的方案来打破农业领域长期的沉闷，以有效地解决工业积累和改变农村的长期贫困的局面。然而，农村家庭联产承包责任制的实施，其意义并不仅仅在于为国家提供了更多的粮食和积累，而在于农民挣脱了传统体制束缚人性的桎梏，获得了自由支配自己的劳动和生产资料的权利，并同土地实现了直接的结合。农民的自我意识终于有了经济依托。

    21、在“剪刀差”的利益反差比较下，城乡隔离的制度屏障被打破了，成千上万的从承包制带来的效率中解放出来的剩余劳动力涌入非农产业，乡镇工业异军突起，国家工业一统天下的格局消失了，取而代之的是以国家和乡镇为主体的工业化并举的双重工业格局。农村工业化的伟大意义并不仅仅在于其为中国工业化提供了第二条道路，更深刻的意义是在于中国农民真正以主人翁的姿态参与了中国工业增长的过程，并与城市共同分享现代经济增长带来的利益。

    22、家庭联产承包责任制和乡镇企业是中国农民的两大创举，是对行政性“剪刀差”以及维系其运行体制的反动和抗争，中国农村从整体水平上由贫困迅速实现温饱概源于此。

    （二）贫困与“以粮为纲”

    23、农村产业政策对中国农村经济发展也有着至关重要的影响。长期以来，“以粮为纲”的单一产业政策的直接后果之一是，各业不同程度的萎缩。1978年中国林、牧、副、渔各业产值合计占总产值的32.2%，各业实现收入占农业总收入的比例则更少。这就不能不使中国近三分之一的社队不得不靠贷款维持简单再生产，3亿农民不得不靠吃返销粮，花救济款维持生计。片面推行“以粮为纲”的产业政策使中国付出的另一重大代价是对生态环境资源的极大破坏。在平原地区，农业生产结构转型比较容易，种植粮食或种植经济作物主要是经济效益问题，因而对自然生态造成的破坏远不及山区严重。中国山区面积达649万平方公里，占全国国土面积的67.6%。由于强行要求把一切土地资源用于粮食生产,于是,山区大规模出现了在陡坡上毁林、毁草开荒，在江河湖泊地区,围湖造田、滥用水资源的荒唐行为。自然资源遭到严重破坏的后果是,水土流失日益严重,罕见的水灾、旱灾相继发生,以致于资源日减,土层日薄,地力日衰。山区一些当年的“大寨县”至今难以脱贫，就是当时贯彻“以粮为纲“的方针给自然资源造成严重破坏所带来的恶果。

    24、经济学理论告诉我们，只要资源和生产条件存在着差异，任何一种产品的生产在一个区域内实行自给自足都将不可避免地降低资源配置效率。由于农业生产与自然资源条件的高相关性，农业资源配置的最佳原则应是采取地域分工、专业化协作的方式，通过市场交换达到各区域优势互补，从而使社会总财富增加。八十年代中国农村产业政策的改变便充分证实了这一点。

    25、以鲁西北为代表的华北黄河下游的农业区，是棉花生产具有明显比较优势的地区，而闽东南沿海农业区有史以来就是我国甘蔗的主要产区，依靠甘蔗等经济作物的生产在人均耕地面积不足一亩的土地上维系了稠密的人口的生存。但是，从六十年代中期以来，粮食自给政策的推行使这两大经济作物比较优势极为显著的农业区迅速由比较繁荣走向贫困。到七十年代末，鲁西北已成为中国贫困程度最高的地区之一，冀、鲁、豫、皖接壤的地区成为全国最大的贫困区。闽东沿海的持续贫困人口达450万，居全国贫困区第4位，八十年代，随着粮食自给政策的逐步放松，这两大贫困区便迅速实现温饱，开始摆脱贫困。

    26、在中国山区，由于粮食自给不惜以牺牲畜牧业和经济作物以及破环生态环境为代价，造成了自然资源的供给能力严重下降。中国山区类型复杂多样，分布极不平衡。在一些生态环境遭受破坏轻的山区，自然资源再生能力恢复较快，农民转种传统经济作物相对容易，并取得了较好的效果。我们可从中国农村发展问题研究组对所作的典型调查得到左证。广西昭平县走马公社土地面积的90%是山地，历史上畅销东南亚的“勤江茶油”主要产于此地。五十年代茶油最高年产量64万斤，农民的粮食供应历来依靠“区际交换”，以油换粮。但在六十年代，为了完成粮食征购任务，这个公社只得集中劳动力在人均0.4亩的山间冷水田中搞“以粮为纲”，致使1.2万亩油茶荒芜，七十年代末年产茶油2万斤，成为一个穷社。家庭联产承包责任制实行后，在周围地区粮食大增产的基础上，走马乡逐渐恢复了“以油换粮”的做法。1981年上半年，全乡已经用经营油茶的收入按超购加价的价格水平购粮18.6万斤。有十几户农民已靠换粮完成本户的承包粮食征购任务。这一交换充分发挥了不同地区的自然优势和技术专长，保持了各地区较高的生产率水平，同时又大大剌激了粮食和经济作物的增长，为国家和农民都提供了更多的财富。

    27、以甘肃定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固（简称“三西地区”）在八十年代以前，总是以生态破坏严重、资源贫乏、人口超载而闻名的贫困地区。八十年代初该地区被列入中国政府第一个反贫困计划的区域，开连片治理、开发、扶贫之先河，其作法和经验对中国贫困地区经济开发起到了重要的推动和借鉴作用。世界银行对“三西”扶贫作了专栏介绍，并给予高度评价。其中首要的一条成功经验就是从改善整个区域的生态和生产条件入手，退耕还牧，退耕还林，寓缓解贫困于国土资源的保护与整治之中。然而，“以粮为纲”在中国山区对生态资源的破坏而给农民留下的隐患远非一朝一夕所能改变。国家财力有限，还不可能一下子大规模解决中国山区的环境生态问题。在黄土高原的贫困地区中，“三西地区”无疑是十分幸运的。

    （三）贫困与区域政策

    28、1985年米有录等同志根据农业部乡镇企业司的统计，对1983年全国28个省、市、自治区（除西藏）的乡镇企业的发展情况分区进行了一次分析，结果令人吃惊。东北、华北、东南沿海地区的辽宁、北京、天津、山东、江苏、浙江、上海、广东8个省市的乡镇企业总收入占全国乡镇企业总收入的60%，人均乡镇企业收入150元；而西北、西南地区的宁夏、甘肃、青海、新疆、云南、贵州、广西，以及华北的内蒙等8省区的乡镇企业总收入只占全国乡镇企业总收入的4%，人均乡镇企业收入在50元以下，其中甘肃、青海、宁夏、新疆4省区的乡镇企业总收入一共只有11.1亿元，占全国乡镇总收入的1.2%，比江苏无锡同期乡镇企业工业总产值还要少1.7亿元。这一连串数字为中国农村三大区域分布的极其不平衡勾画出了大致的轮廓，从东到西三大区域的农村经济水平呈东高西低的态势，与中国三大地带经济总体发展水平由东向西逐渐递减高度吻合。从这里，我们可以看出，中国贫困地区区域分布特征和贫困程度与三大地带经济总体水平的差异高度相关，三大地带的形成与演变对农村贫困地区的未来发展有着至关重要的影响，贫困地区的振兴与开发将受制于区域内总体经济发展的水平和质量。

    29、投资是一个国家或地区经济起飞的物质前提，是构成现代经济成长的重要基础。进入八十年代以来，中国三大地带投资布局发生了重大转变。一是随着国际紧张局势的缓和，国家放弃了在区域布局中分散投资的思想，“区位优势”上升为决定投资流向的首要地位。区位比较优势诱使国家投资重点向东部地区倾斜。二是八十年代以来，中国政府把东部地带推向了改革开放的前沿地带，东部地带凭着地势平坦、东邻大海、西连内地的自然优势，以及雄厚的工业技术基础和良好的人力资本，在国家种种优惠政策的支持下，率先走向了世界。经济的超前启动使东部地带投资环境与内地的差距进一步拉大，外资成为东部经济发展的重要力量。三是中央与地方财政的“分灶吃饭”打破了传统的单一投资主体格局，取而代之的是投资主体多元化格局。“财政包干”体制使投资数量与财政收入有了直接联系，从而大大强化了地方利益，使地方各级政府发挥了前所未有的主动性。积极支持和保护本地区企业的成长和发展，在一定时期有力地推动了中国经济的发展，但是，这种投资权力和投资收益分配权力沿着行政序列从中央到地方转移并不能改变企业隶属于政府的地位，这样，企业不可能被造就成真正独立的、在市场中求生存的经济实体，自然也就没有追逐区域比较优势、把利润投向有利区位的强烈冲动。由于地方政府拥有对企业的行政管理权，为保护本地区产业免遭外来竞争的冲击，各地政府几乎都设置了行政壁垒，垄断本地市场。地方市场的封闭和行政性分割，使沿海向内地的扩散效应大为减弱。这种以地方财政收入最大化为目标、限制投资在地区间流动的作法，造成了不平等基础上的“平等竞争”，使中西部农村地区在寻求增长机会的过程中处于更加被动的地位。当东部农村地区正在向现代化迈进时，中、西部地带还在为温饱而奋斗。

    30、遗憾的是，上述三种投资分配机制运行的基础在相当长时间里还难以改变，区际间资本存量的差异仍有继续扩大的趋势。在区域经济差距不断拉大的宏观背景下，中、西部农村贫困地区与东部农村地区的极端不平衡不仅会加剧，而且有可能诱发一系列经济、社会、政治问题，使区域之间难以形成资源互补、分工协作的格局，在整体上阻碍中、西农村现代化的推进。

    三、农村贫困与缓贫

    （一）传统体制下农村的贫困与缓贫

    31、新中国成立初期，如果按维持人体基本需要界定贫困标准，贫困现象则普遍存在于中国农村之中，绝大多数农民生活在贫困线以下。人民公社时期，这种状况并未改善，农民生活水平长期陷入停滞，并一度出现恶化的局面。虽然人民公社体制造成了中国农村的长期贫困化，但在抑制农民两极分化、共同承担贫困风险、有效缓解农民绝对贫困化状况方面，却在较低层次上取得了最大限度的社会效果。具体来说，一是建立了抵御自然灾害的储备粮制度。全国人民公社每年储备粮食80亿斤，人均15斤，以提高贫困户因灾害、意外变故、临时断粮难以维持生计时的自救能力。二是在农村建立了合作医疗制度，使多数农民有病能及时得到医治，重大传染病和寄生虫病得到控制。三是对孤、老、残人保吃、穿、烧、病、死的五保户制度。七十年代，中国农村的五保户人数有300万人左右，其中250万到260万人可以享受到五保户待遇。虽然五保户人均每年只得到40—60元救济金，但尚可勉强维持生计。四是实现了农村劳动力的“充分”就业。虽然“充分”就业带来的是劳动力边际收益下降，但却为缓解农民贫困的进一步恶化提供了物质保障。

    32、尽管人民公社体制在一定范围内有效地抑制了农民之间贫困化的差距，但对不同地区之间贫困化差异的控制却无能为力。虽然七十年代末以前农村贫困是一种普遍现象，但地区之间贫困程度的差异却显得更为突出。从地域分布看，七十年代末期持续贫困区主要集中在冀、鲁、豫、皖接壤地带、云贵高原、黄土高原、闽东、新疆、西南五大区，其中持续贫困县数依次为67、66、48、11、8（个），占全国持续贫困县的比例分别为30.3%、29.9%、21.7%、5%、3.6%;持续贫困人口相应为4083.5万人、1921万人、1053万人、456万人、111万人；五大区持续贫困县总计为200个，占全国持续贫困县的90.5%，持续贫困人口为7624.5万人。如果从行政区划的角度看，七十年代末期，中国80%以上的贫困县主要集中在山东、贵州、河北、河南、云南、四川、甘肃、陕西、福建、山西、安徽11个省份。在全国221个持续贫困县中，有141个集中在贵州、甘肃、河南、山东和云南5省，占持续贫困县总数的64.3%，累计持续贫困人口达5596万人，占全国持续贫困人口的63.7%。如果再加上陕西、福建、河北和安徽4省，持续贫困县和持续贫困人口的比例则占到83.7%和85.3%。由此可见，七十年末中国农村贫困地域不平衡问题相当突出。

    （二）变革时期农村的贫困与缓贫。

    33、从七十年代末到九十年代中后期，缓解贫困和脱贫致富成为中国农村一项重要的改革目标之一。具体来说，取得较好扶贫效果的内容有：一是联产承包责任制的推行改变了农村资源配置方式，极大地剌激了农村劳动生产率的提高，农民收益与农民所支配的生产要素的贡献挂钩，使由于人力资源潜力自愿闲置造成的贫困现象得以消除。二是因地制宜，充分发挥地域比较优势的农村产业政策，使由于种粮不得不放弃本地资源优势而致贫的贫困地区开始摆脱贫困，并与其它地区逐步形成分工协作，优势互补，共同富裕的局面。三是保留并完善了改革前农村已有的社会福利制度，对农民生病、自然灾害、意外事故以及五保户提供一定的救济。四是以工代赈，即采取对贫困地区农民通过参加某些必要的社会公益劳动而获得救济资金和救济物资的一种特殊的救济方式。以工代赈既有利于农村水利、道路等基础设施的长远发展，又缓解了农村目前的贫困程度，取得了较好的社会经济效果。五是在原有扶贫的基础上，开始由按贫困人口平均分配资金向按项目、按效益分配资金转变，从单纯依靠行政系统、乡村干部分钱送物向依靠经济组织进行项目开发转变，从单项输入向资金、技术物质培训综合输入、配套服务转变。这些措施都为项目管理和经济开发创造了必要条件，提高了扶贫资金的经济效益和社会效益。

34、人类进入21世纪，中国农村贫困地区区域分布范围发生了明显变化，一是贫困地区分布区域呈现大面积收缩，即由相对集中的产生到相对集中的消除。二是中国贫困地区的分布依据东、中、西三大经济地带，呈现出由东向西，由插花分布到相对集中，最后连接成片的基本趋向。从2003年国家农调总队所作的分省调查具体来看，北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东8省市的贫困发生率降至1%以下；河北、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川13个省区农村贫困发生率在1—5%之间；陕西、山西、云南、甘肃、宁夏、新疆6省区在5—10%之间；内蒙、贵州、青海、西藏在10%以上。从国家统计局对中国农村贫困状况的检测调查看，2002年底中国农村绝对贫困人口为2820万人，贫困发生率为3%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万人，低收入人口占农村人口的比重为6.2%。

35、从九十年代中后期以来中国贫困地区人口分布变动的趋势来看，由于贫困地区的地理位置、自然环境条件、人力素质、资源优势等各不相同，因而对国家具体政策的调整所作出的反应差异很大，收到的效果也可能相去甚远。中国幅员辽阔，贫困地区仅按地形地貌分类，就有许多种。显然，目前贫困地区致贫的成因十分复杂，不可能照搬一定的模式。但是，从已经脱贫致富的贫困地区的经验看，都与经济政策有着某些内在的联系。一是脱贫地区具有一定的区位优势，它们或是地处东部地带，或是位于不发达地带的“增长极”附近。二是脱贫地区原受传统体制的影响致贫，但对自然生态环境破坏较轻，具有较容易恢复自然地域分工优势的潜力。贫困地区上述两个优势与适宜的经济政策相结合，就可转化为贫困区脱贫力量的启动点。

36、这里给我们的启示是，正是政策以利益的间接诱导为基石，才使贫困地区蕴藏的内在活力得以充分调动和剌激，显然政府采取行政手段直接参与经济过程是不可能完成这一历史性使命的。可以设想，如果政府根据以上两点优势作出具体的行政规定，并以主体的身份直接进行推动，可能经济效果很难以人们的主观意志为转移。然而脱贫地区内在潜力的激活又确确实实与政府经济行为有着重要的因果关系。毫无疑问，贫困地区的脱贫致富离不开正确科学的经济政策的扶持。这个政策的核心是，因地制宜，尊重每一个农民的理性选择，而不是代替农民选择；保护每一个农民的合法利益和劳动积累，而不是变相无偿剥夺农民的积累；用经济的方法协调农民与国家经济利益的冲突，为培育贫困地区经济自组织功能创造一个宽松的政策环境。

    四、从缓贫走向脱贫的政策建议

    （一）调整区域政策

    37、农村贫困地区的区域分布相对集中，是缓解贫困的最大障碍。从区域经济成长的历史进程来看，缓解了三大地带经济水平的巨大差距，也就缓解了农村贫困地区的贫困，二元空间结构主义发展理论的代表人物缪尔达尔认为，国家在经济增长的起步阶段，既然率先增长的地区具有累积的优势，那么政府的政策就应当使这部分地区初步繁荣起来，并对其它地区的增长起拉动作用。如果政府迅速采取不利于经济领先地区的措施来拉平各个区域的发展，将无助于整个国家经济资源配置效率的提高。然而，当较发达地区已经开始走向繁荣时，为了防止累积性因果关系造成的地区间贫富悬殊，政府应制定某些特殊政策来剌激不发达地区的经济发展，而不宜等待“扩散效应”来自然而缓慢地消除这种地域上的二元结构。

    38、自然和历史环境造就了东部地带有利的区位优势。但是，从结构上来看，中西部也有其自身的比较优势，这种总量上优势的差异、结构上的优势互补本应在平等的的经济政策环境取得最佳的资源配置效率，但是过去不平等的经济政策无疑拉大了本来已有的优势差异。国家投资重心的东移，传统经济体制的率先松动，种种优惠措施的倾斜，以致地方经济的自我保护实际上成为东部经济崛起的启动力量。可以毫无夸张地说，政策的倾斜是东部经济起飞的“推进器”。尽管东部地带经济已进入现代增长，但大规模由东部向西部推进的阶段还远未到来，行政性的抑制东部“补齐”西部，将会无助于国家宏观经济效益的提高，而只会延缓中国现代化的历史进程。如何解决中国东、西区域布局上的“马太效应”？二元空间结构理论和东部地带经济起飞的实践给予我们的启示是：用经济政策剌激不发达地区的经济发展。

    39、区域经济发展不平衡是经济成长任何阶段的必然现象，正是这种差异才构成了不同地域生产要素的交换和流动，这正是区域经济市场形成的奥秘所在。从纯经济学的观点来看，任何非经济手段的长期干预都将无助于不同区域资源配置效率的提高。

    40、中部地带是中国经济比较发达或者说经济正在成长的地区，包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等9个省、自治区。从中部与东部区域分工看，中部地带处于我国内陆腹地，水陆交通也相对比较方便，矿产资源丰富，特别是能源资源是中国最密集的地区，向东可就近供应能源、原材料等。但长期以来，中部地带的工业经济效益一直低于全国平均水平。造成工业企业经济效益差的原因主要是中部地带与东部地带长期的不等价交换。由于通过价格再分配将中部很大一部分利润转移到东部，不仅使中部难以自我扩展，甚至难以维持正常的生产。作为中国能源和原材料工业重要的基地，中部地带大部分工业企业由国家投资，五十年代兴建。由于能源和原材料的相对短缺，企业的生产和经营受到国家的严格限制，僵化的体制一方面造成基础资源的短缺，另一方面企业又缺乏自身扩张的力量，结果形成“越统越少，越少越统”的恶性循环的局面。似乎这同中国农村传统体制下粮食短缺的成因有某些相似之处。

    41、因此，中部地带经济的振兴，一是要有步骤地放开能源、原材料价格，适当抑制能源、原材料市场的过度需求，为企业微观基础的重新塑造创造一个宽松的条件；二是区域分工与协作必须以平等互利互惠为原则，实施这一原则的最佳形式就是市场，只有借助市场调整区际利益分配，才能使两大区域资源配置总体效率不断提高。

    42、如果企业微观制度能在中部地带率先改革，并且通过地域的平等交换和合理分工加速中部的资金积累，那么在不久的将来中部地带经济将会崛起。这不仅会使国民经济增长获得强有力的后劲，而且将对中部地带贫困地区带来最为深刻的历史影响。一是经济的扩张将引致基础设施超前建设，贫困地区的脱贫将与非农业资源的开发和利用有机地结合在一起。二是新的“增长极”的出现，将剌激一系列关联产业的产生和发展，新的各种形式的就业机会将会不断涌现。三是流动意味着能量，劳动力、信息、资金、商品等生产要素的流动将对贫困地区封闭落后的生产方式、文化意识、生活观念、思维方式等产生强烈的冲击波，现代意识的注入将会使古老而贫穷的农村萌发出充满活力的勃勃生机。

    43、西部地带包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等9个省、自治区。西部地带是中国经济不发达、需要加强开发的地区，也是中国贫困地区最为集中的地带。从总体上看，这一地带自然条件较差，工农业基础薄弱，交通不便，文化不发达，现有经济和科学技术水平比较落后。但是这一地带矿山资源储量十分可观，水能资源很丰富，开发潜力很大。从全局来说，由于国家财力、物力不足，在相当长的一个时期内，国家不可能对西部地带进行全面的开发和建设，因此，西部地带的整体开发应着眼于国际市场。

    44、区域经济理论告诉我们，区位优势是一个可以转换的相对概念。西部地带的北面、西面、南面与中国周边国家有着漫长边境线，西部地带可以避免远离沿海口岸的区位劣势，发挥陆地口岸的区位优势，通过陆地发展边境贸易，将有着巨大的潜在市场。实际上西部在历史上就与其他国家有着辉煌的经济交往，如云南第一条穿山跨河的现代铁路是由法国人建造的。位于云南深山区的国家级贫困县红河县是云南省著名的侨乡，该县历史上因民间“马帮”同与云南省接壤国家进行边境贸易而一度兴盛，如今从红河县县城古老而美丽的建筑群落中仍能使人感受到昔日经济的繁荣和风采。在西北，著名的“丝绸之路”也是有力的例证。

    45、因此，中国在加入wto、积极参与国际分工和国际市场竞争之际，应当不失时机地抓住这一难得的历史机遇，在政策上给西部地带提供平等的经济发展机会，努力引导和促进西北、西南的对外开放。通过与周边国家开展商品、劳务、技术、资金的合作，把西部边远地带从长期的贫困、封闭、落后状态中解放出来。关于边境开放带来的经济效益我们可引用最近广播电台的报道作为佐证。地处与俄罗斯接壤的黑龙江省的一个贫困乡，在中俄边贸开放以后，得知俄罗斯市场需要大量鹅毛，乡里头脑比较灵活的农民便迅速作出反应，在农村走家串户收购鹅毛，然后销往俄罗斯。对鹅毛的需求剌激了该乡养鹅业的迅速发展。随着养鹅业的发展壮大，鹅肉、鹅蛋加工厂、羽绒服装厂等乡镇企业应运而生，使该乡农民迅速走上了脱贫致富的道路。这一事例给我们的启示是，对贫困地区的优惠政策不能仅仅局限于减轻农民负但、缓解农民贫困状况方面，而且还要着眼于为农村贫困地区从政策上提供更为广阔的生存发展空间。

    （二）发展基础设施产业

    46、随着中国国力的增强和扶贫、缓贫措施的实施，农村贫困地区的温饱问题预计在不太长的时期内可望解决。据国务院扶贫办有关领导介绍，中国政府将继续加大扶贫工作，到2010年解决2800万农村贫困人口温饱问题，同时增加6000万低收入人口的收入。农村贫困地区的主要工作重点将由解决温饱、缓解贫困阶段转向以经济开发带动脱贫阶段。

    47、目前制约贫困地区经济开发的因素很多，诸如市场发育不足、信息闭塞、劳动力素质低下、资金短缺、生态环境恶化、文化水平落后等，因此合理确定贫困地区经济振兴的启动点和突破口成为贫困地区经济发展的关键。

    48、根据赫希曼的产业关联理论，公益性基础设施产业具有较高的产业关联度，基础产业的长足发展会拉动前向关联和后向关联产业的迅速发展，对其它产业有着较大的波及效应。国外开发经济落后地区，选择经济启动点有着两个显著特征。一是超前发展交通、通讯、能源等基础设施，将其作为改善投资环境，诱导其它产业的基础；二是准确把握和评诂区域比较优势，在基础设施产业初具规模、形成生产能力的基础上，迅速推进具有本地优势的主导产业的发展。因此，在中国农村贫困地区，可通过地方投资、吸引外资、以工代赈等多种方式把基础设施的建设和主导产业的培育结合起来作为发展贫困地区商品经济的成长源。

    49、法国学者列凡塞尔在1883年曾指出，一个地区的经济发展水平和阶段与人口分布密度存在着正相关关系。因为人口分布密度越是稀疏，信息传递量和分工协作的可能性就越小，因而经济水平越是低下。中国农村贫困地区人口分布密度情况也印证了这一点，但是人口密度不是一个绝对概念，在引入交通、通讯等现代变量后，从经济协作的成本变化的角度看，人口分布将会相对集中，农民生存和发展的机会将会增加，经济发展质量将会提高。

    50、然而值得注意的是，在贫困地区大力推进基础产业的发展并不意味着普遍通水、通电、通路，也不是鼓励农民耗资在生存和生产条件十分不利的地区硬撑下去，而是有选择性地在有着商品经济巨大发展潜力的地区或集镇培育新的“增长极”，为农民提供更多的就业机会和获利机会。通过示范效应，变散居于荒山野岭或深山老林中的孤立、分散、封闭的“三户一村”、“五户一庄”极度分散的人口为适度集中人口，使人口在地域引力的拉动下向特定的地域空间集聚，以避免生产性基础设施利用不足，技术、管理经验难以传递和扩散，经济协作成本加大等弊端。因此基础设施产业的发展必须因地制宜，综合评诂，并纳入贫困地区经济开发的总体规划之中。

    （三）启动市场

    51、贫困地区经济的转化、开发、成长和运行都与市场环境高度相关，没有开放、竞争、协作的市场经济环境，贫困地区的经济开发将会成为一句空话。在商品经济条件下，市场既是生产过程的前提，又是生产过程的结果。从一定意义上讲，贫困地区生产落后，但市场更落后。在一些最落后的贫困地区，流通环节的淤滞已成为启动市场的制约因素，许多农村产品由于流通渠道不畅，缺乏强有力的营销组织，要么大量积压变质，要么大幅度削价收购，严重伤害了农民生产积极性。一些地方政府，为了提高本地财政收入，保护落后企业，明令禁止本地农副产品流入毗邻地区和外地商品流入，极大地损害了农民利益和消费者利益，致使流通环节对生产的剌激、引导和推动作用难以形成，农民生产潜力受到极大的限制。由于市场流通渠道阻塞，农民无法感受到社会化商品市场需求的信息，又无力承担农副产品积压的风险，基本上处于“种什么，吃什么，产什么，用什么”的半自然经济状态。一些政府或部门在同外商或发达地区合作时，往往只以合作带来的直接利润的多寡作为取舍标准，而忽视了合作带来的外部环境的经济收益。

    52、因此，贫困地区在实现以自然或半自然经济向市场经济的转换过程中必须真正转变观念，把市场流通列入脱贫致富的总体规划之中，使经济开发和流通建设平衡发展，建立多层次、多形式、开放式的农村市场流通体系。具体地说，一是对以损害农民利益来增加地方财政收入的农副产品单一流通渠道进行改革，重新塑造农村供销社微观基础，使供销社真正成为代表农民利益的经济组织。二是在政策上要鼓励形成多元化的市场流通经济组织，造成多家经营、平等竞争的格局，政府应保护活跃在贫困地区的个体运销专业户，为他们开展业务创造条件，尊重他们的劳动，维护他们的合法收入，并鼓励更多农民进入流通领域，引导他们向合作经济的方向发展。三是恢复和建立各种形式的农贸市场，有条件的还应培育一批专业市场，并在发达地区设立具有综合功能的贸易窗口，及时沟通信息，加强对外联系，使贫困地区通过市场由封闭走向开放，由贫困走向富裕和繁荣。

                                                                                                                                                                                                                                       作者单位： 北京市社会科学院经济研究所

1993年12月